Πώς μπορεί, το σύστημα μέτρησης της απόδοσης των δημοτικών υπηρεσιών, να καταστεί περισσότερο αποτελεσματικό; | ΚΕΔΕ

Η αναγκαιότητα για ευελιξία και σύνθετους- ποιοτικούς δείκτες

Σε εφαρμογή του πρόσφατα ψηφισθέντος Νόμου, ο Αναπληρωτής Υπουργός Εσωτερικών κ. Θ. Λιβάνιος, έδωσε προς διαβούλευση σχέδιο Υπουργικής Απόφασης,  το οποίο περιέχει δείκτες αποδοτικότητας των ΟΤΑ. Στη διαβούλευση αυτή, η ΚΕΔΕ συμμετέχει με 20 εποικοδομητικές προτάσεις.

Το άρθρο που ακολουθεί αποτελεί τη συνέχεια τεσσάρων παλαιότερων άρθρων (Γκέκας 2022^β, 2022^α, 2017^β 2017^α), σχετικών με τα συστήματα μέτρησης της αποδοτικότητας των Δημοτικών Υπηρεσιών. Στόχος είναι η αποτελεσματικότητα ενός συστήματος μέτρησης της απόδοσης των δημοτικών υπηρεσιών, το οποίο θα καταστεί χρήσιμο εργαλείο για τη βελτίωση της διαχείρισης των Δήμων και παράλληλα θα εμπλουτίσει το διεκδικητικό πλαίσιο της ΤΑ. Ένα αποτελεσματικό σύστημα μέτρησης αποδοτικότητας δεν μπορεί να περιοριστεί σε οριζόντια μέτρα και περιγραφικούς δείκτες. Απαιτούνται επιπλέον σύνθετοι και ποιοτικοί δείκτες, ευελιξία και κυρίως μηχανισμούς αξιολόγησης και ανάδρασης. Για το λόγο αυτό, το άρθρο διαρθρώνεται σε τέσσερα κεφάλαια: Στο πρώτο, καταβάλλεται προσπάθεια να απαντηθεί το ερώτημα γιατί χρειάζονται οι ποιοτικοί δείκτες αξιολόγησης ή καλύτερα γιατί οι χαμηλού επιπέδου περιγραφικοί δείκτες δεν συλλαμβάνουν το σύνολο της υπάρχουσας κατάστασης. Στο δεύτερο κεφάλαιο, περιγράφονται ποιοτικοί δείκτες αυτονομίας των ΟΤΑ, πώς αυτοί διαρθρώνονται και πώς μπορούν να κατασκευαστούν. Στο τρίτο κεφάλαιο, αναδεικνύεται η σχέση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης με τους ποιοτικούς δείκτες απόδοσης. Στο τέταρτο κεφάλαιο, με βάση τη διεθνή εμπειρία, εντοπίζεται η αναγκαιότητα ή μη της δημιουργίας ανεξάρτητου φορέα σχεδιασμού, υλοποίησης και εφαρμογής συστημάτων αξιολόγησης. Τέλος, το άρθρο κλείνει με κάποια γενικά συμπεράσματα και προτάσεις.

1. Γιατί χρειάζονται οι ποιοτικοί δείκτες αξιολόγησης;

Η κρίση, η πανδημία αλλά και οι φυσικές καταστροφές έχουν στρέψει εκ νέου την προσοχή στην αποδοτικότητα των δημοτικών υπηρεσιών. Οι Δήμοι, με συγκεκριμένους οικονομικούς πόρους, θα πρέπει να προσφέρουν περισσότερες και ποιοτικότερες πολιτικές και υπηρεσίες. Σημαντικό επίσης στοιχείο στις νέες προκλήσεις της ΤΑ, είναι ο χρόνος. Οι χρόνοι θα πρέπει να σμικρυνθούν, τόσο σε παρεμβάσεις πρόληψης, όσο και σε πολιτικές διαχείρισης της κρίσης ή και αντιμετώπισης των αρνητικών επιπτώσεων.

Η θεσμοθετημένη αύξηση των εσόδων της ΤΑ είναι βεβαίως ένα μέτρο, το οποίο όμως έχει συγκεκριμένα όρια, που καθορίζονται από τις δημοσιονομικές δυνατότητες της χώρας και τη φοροδοτική ικανότητα των πολιτών. Ακόμα και σε αυτή την περίπτωση, είναι πολύ σημαντικό να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα στη βεβαίωση και είσπραξη των εσόδων των Δήμων.

Το πρόβλημα της αύξησης της αποδοτικότητας των υπηρεσιών δεν περιορίζεται φυσικά μόνο στην ΤΑ. Οι κρατικοί πόροι θα πρέπει να αξιοποιηθούν όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικά, ώστε οι αναμενόμενες κοινωνικές ανάγκες, να καλυφθούν επαρκώς τα επόμενα χρόνια.

Η ανάπτυξη συστημάτων παρακολούθησης και αξιολόγησης των επιδόσεων του δημόσιου τομέα μπορεί να επιτρέψει όχι μόνο τη συγκριτική αξιολόγηση των δημόσιων δαπανών σε Κεντρική Κυβέρνηση, Περιφέρειες και Δήμους, αλλά και να προωθήσει τη διάχυση καλών πρακτικών και να δεσμεύσει τους δημόσιους φορείς σε μια εποικοδομητική διαδικασία ανατροφοδότησης.

Υπάρχει πλέον μία πλούσια εμπειρία από την εφαρμογή συστημάτων αξιολόγησης δημοτικών υπηρεσιών. Τα τελευταία χρόνια αναδεικνύονται προβλήματα που έχουν να κάνουν με την ποιότητα ορισμένων περιγραφικών δεικτών, κυρίως σχετικά με το ότι οι δείκτες αυτοί, δεν μπορούν να συλλάβουν το σύνολο των ιδιαιτεροτήτων, όπως επίσης και τις συνθήκες, που οδηγούν στο συγκεκριμένο αποτέλεσμα. Τέτοιου είδους προβλήματα δεν εντοπίζονται μόνο στην εσωτερική διάρθρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης κάθε κράτους αλλά ακόμα και στις διεθνείς συγκρίσεις.

Κατά τη μέτρηση του βαθμού αποκέντρωσης ενός κράτους, πολύ συχνά, χρησιμοποιούνται δείκτες, όπως τα μερίδια δαπανών και εσόδων σε σχέση με το ΑΕΠ ή τις συνολικές Δημόσιες Δαπάνες. Αν και αυτοί οι δείκτες μπορούν να δώσουν μια πρώτη εικόνα του βαθμού αποκέντρωσης, υπολείπονται από το να αποτυπώσουν επαρκώς την πολυπλοκότητα και την πολύπλευρη φύση των δημοσιονομικών ρυθμίσεων και κατ’ επέκταση, τον πραγματικό βαθμό αυτονομίας που απολαμβάνουν οι ΟΤΑ.  Και αυτό διότι, ενώ το μερίδιο των κρατικών εσόδων και δαπανών της ΤΑ χρησιμοποιείται συχνά για να περιγράψει τον βαθμό της ικανότητας δαπανών των ΟΤΑ, δεν καταδεικνύει το βαθμό που οι Δήμοι και οι Περιφέρειες μπορούν αυτόνομα να αποφασίσουν για την κατανομή και τη χρησιμοποίηση των οικονομικών πόρων που έχουν στη διάθεσή τους .

Κατά συνέπεια, οι δείκτες δαπανών και εσόδων της ΤΑ, ως προς το ΑΕΠ ή τα συνολικά δημοσιονομικά μεγέθη, δεν αντανακλούν απαραίτητα την πραγματική οικονομική αυτονομία των ΟΤΑ και τη δημοσιονομική αποκέντρωση.

Η πραγματική αυτονομία των εσόδων και δαπανών των ΟΤΑ μπορεί να εκτιμηθεί μόνο εάν ληφθούν υπόψη υφιστάμενοι πολιτικο-θεσμικοί παράγοντες και αξιολογήσεις του ρυθμιστικού περιβάλλοντος και των διαβαθμιδικών δημοσιονομικών πλαισίων. Για παράδειγμα, ένα εργαλείο των κεντρικών κυβερνήσεων για να κηδεμονεύσουν τους ΟΤΑ είναι οι κρατικές επιχορηγήσεις. Οι επιχορηγήσεις από την Κεντρική Κυβέρνηση στην ΤΑ μπορεί να είναι είτε γενικές (χωρίς όρους) είτε ειδικές (υπό όρους). Εάν είναι ειδικές, οι πόροι που μεταφέρονται στην ΤΑ ελέγχονται ή πρέπει να ελέγχονται από την Κεντρική Κυβέρνηση, καθώς αυτοί οι μεταφερόμενοι πόροι προορίζονται να χρηματοδοτήσουν συγκεκριμένα ειδικά προγράμματα και δράσεις. Άρα, λόγω των φραγμών και των περιορισμών στη λήψη αποφάσεων από τους ΟΤΑ, συμπεριλαμβανομένων όχι μόνο των ειδικών επιχορηγήσεων, αλλά και των υποχρεωτικών δαπανών και των εθνικών προτύπων, τα απλά ποσοστά των δαπανών και εσόδων μπορούν να παραποιήσουν το πραγματικό επίπεδο αυτονομίας στη λήψη των αποφάσεων της ΤΑ. Αυτό καθιστά δύσκολη την ακριβή σύγκριση και τη μέτρηση της αποκέντρωσης μεταξύ των χωρών. Σε αυτή την περίπτωση, ένα κλασικό παράδειγμα είναι η Κίνα. Εάν παρατηρήσουμε τους γενικούς δείκτες αποκέντρωσης, το κινεζικό κράτος εμφανίζεται ως ένα από τα πιο αποκεντρωμένα κράτη του κόσμου. Εάν όμως εισαχθούν ποιοτικά κριτήρια, γίνεται φανερό ότι η κινεζική Τοπική Αυτοδιοίκηση ουσιαστικά λειτουργεί ως εντολοδόχος του Κεντρικού Κράτους με πολύ περιορισμένες οικονομικές και πολιτικές αυτονομίες.

Οι δυσλειτουργίες των γενικών δεικτών αποκέντρωσης δεν έχουν να κάνουν μόνο με τις διεθνείς συγκρίσεις. Δημιουργούν προβλήματα και στις εθνικές συγκριτικές αξιολόγησης των Δήμων, όπως επίσης  στην εφαρμογή και παρακολούθηση διοικητικών μεταρρυθμίσεων. Για τους λόγους αυτούς, με βάση θεωρητικές και εμπειρικές έρευνες, έχουν αναπτυχθεί δείκτες αυτονομίας Εσόδων- Δαπανών που επιδιώκεται να αντικατοπτρίζουν με μεγαλύτερη ακρίβεια την έκταση της οικονομικής αυτονομίας.

2. Ποιοτικοί δείκτες οικονομικής αυτονομίας των ΟΤΑ

Η «αυτονομία» στα έσοδα της ΤΑ μπορεί να περιγραφεί σχετικά εύκολα. Η σχέση ιδίων εσόδων και επιχορηγήσεων, όπως και η διάρθρωση των επιχορηγήσεων σε γενικές και ειδικές, αποτελούν σημαντικούς δείκτες για την αυτονομία ή την κηδεμονία των ΟΤΑ από την Κεντρική κυβέρνηση. Σημαντικός δείκτης οικονομικής αυτονομίας θεωρείται η φορολογική ελευθερία των ΟΤΑ. Ως φορολογική ελευθερία ορίζεται η δυνατότητα των ΟΤΑ να καθορίζουν, όσον αφορά στους τοπικούς φόρους, τους φορολογικούς συντελεστές, τις φορολογικές βάσεις ή και τα δύο.

Η αυτονομία των δαπανών είναι περισσότερο πολύπλοκη. Ουσιαστικά, η αυτονομία δαπανών της ΤΑ εξαρτάται από τον βαθμό, στον οποίο οι ΟΤΑ ασκούν επιρροή στους κανονισμούς που έχουν να κάνουν με τομείς πολιτικής και αρμοδιότητάς τους, καθώς και από το κατά πόσο είναι απαλλαγμένοι από περιορισμούς, που επιβάλλονται από την Κεντρική Κυβέρνηση ή ανώτερες διοικητικές βαθμίδες.

Ο ΟΟΣΑ έχει προχωρήσει στην διατύπωση ορισμένων δεικτών, οι οποίοι αφορούν σε ποιοτικά χαρακτηριστικά και προσπαθούν να περιγράψουν με μεγαλύτερη ακρίβεια την αυτονομία στις πολιτικές δαπανών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Οι δείκτες αυτοί μπορούν να ταξινομηθούν σε τέσσερεις μεγάλες κατηγορίες : α) αυτονομία πολιτικής, β) δημοσιονομική αυτονομία, γ) αυτονομία εισροών και δ) αυτονομία εκροών και παρακολούθησης.

Ως αυτονομία πολιτικής νοείται ο βαθμός, στον οποίο οι ΟΤΑ ασκούν έλεγχο στους κύριους στόχους πολιτικής τους και δεν περιορίζονται από αποφάσεις, κανονισμούς ή περιορισμούς, που τίθενται από ανώτερες διοικητικές βαθμίδες ή ακόμα και από τον ιδιωτικό τομέα.

Η δημοσιονομική αυτονομία αφορά στο βαθμό, στον οποίο οι ΟΤΑ ασκούν έλεγχο επί του προϋπολογισμού τους (π.χ. κατά πόσο περιορίζεται η δημοσιονομική αυτονομία από κανονισμούς ανώτερου επιπέδου).

Ο δείκτης της αυτονομίας των εισροών περιγράφει το βαθμό στον οποίο οι ΟΤΑ ασκούν τον έλεγχο της δημοτικής υπηρεσίας (πχ εάν για την πρόσληψη ενός δημοτικού υπαλλήλου, απαιτείται Πράξη Υπουργικού Συμβουλίου (ΠΥΣ), ποιος αποφασίζει για τη διαμόρφωση μισθών και μισθολογικών κινήτρων) και άλλων δαπανών, από την πλευρά των εισροών.

Η αυτονομία εκροών και παρακολούθησης, προσεγγίζει τον βαθμό, στον οποίο οι ΟΤΑ ασκούν έλεγχο σε πρότυπα, όπως η ποιότητα και η ποσότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και οι μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης των προτύπων, όπως επίσης η συγκριτική αξιολόγηση, στην περίπτωση φυσικά που υπάρχουν και λειτουργούν τα παραπάνω.

Η ανάλυση και κατόπιν η σύνθεση των δεικτών αυτονομίας δεν είναι μία εύκολη διαδικασία. Για το λόγο αυτό ο ΟΟΣΑ προτείνει ένα “δέντρο δεικτών” με δείκτες χαμηλού επιπέδου (LLI), δείκτες μεσαίου επιπέδου (MLI) και τον δείκτη σύνοψης υψηλού επιπέδου (HLI). ΟΙ δείκτες χαμηλού επιπέδου θα πρέπει να συλλέγονται κατευθείαν από τους Δήμους. Κατόπιν επεξεργασίας, να δημιουργούνται οι μεσαίου επιπέδου, οι οποίοι με τη σειρά τους να οδηγούν σε ποιοτικούς δείκτες αυτονομίας των Δήμων, υψηλού επιπέδου.

Σε πολλές χώρες, το Γενικό Λογιστικό Σχέδιο των ΟΤΑ διαθέτει πρόνοιες που βοηθούν στον έγκαιρο εντοπισμό δημοσιονομικών προβλημάτων. Ο έγκαιρος εντοπισμός των κεντρικών και τοπικών δημοσιονομικών προβλημάτων, μπορεί να βοηθήσει στην ταχεία επίλυσή τους, πριν μετατραπούν σε κρίσεις. Ο έγκαιρος εντοπισμός είναι ευκολότερος εάν οι ΟΤΑ προετοιμάσουν λογαριασμούς υψηλής ποιότητας. Από αυτή την άποψη, το πρόγραμμα της αναβάθμισης της λογιστικής παρακολούθησης των Δήμων θα πρέπει να επιταχυνθεί και αναβαθμιστεί.

3. Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και ποιοτικοί δείκτες αποδοτικότητας

Στο παραπάνω γράφημα περιγράφεται πώς ασκείται μία δημόσια πολιτική, στη συγκεκριμένη περίπτωση η πολιτική υγείας, στα κράτη- μέλη του ΟΟΣΑ. Παρατηρείται ότι η μοναδική χώρα, στην οποία η πολιτική υγείας ασκείται σχεδόν αποκλειστικά από την Κεντρική Κυβέρνηση, είναι η Ελλάδα. Όλα τα υπόλοιπα κράτη προσπαθούν να αξιοποιήσουν, άλλα λιγότερο άλλα περισσότερο, τα πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης. Έχουν κατανείμει, στις βαθμίδες διακυβέρνησης, αρμοδιότητες και εξουσία λήψης αποφάσεων, με στόχο την αύξηση της αποτελεσματικότητας. Αυτή η πολιτική δεν εφαρμόζεται μόνο στην υγεία. Είναι η σύγχρονη τάση άσκησης δημόσιων πολιτικών (Π. Μαΐστρος e.a. 2023).

Η μεγαλύτερη αποκέντρωση αυξάνει την ανάγκη για διαβαθμιδική συνεργασία. Οι κοινές αρμοδιότητες μπορούν να δημιουργήσουν προβλήματα, όταν αλληλοεπικαλύπτονται οι ρόλοι, γεγονός που δημιουργεί αναποτελεσματικότητα, μειώνει τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και οδηγεί σε διάχυση ευθυνών.

Το ερώτημα που τίθεται από το παραπάνω διάγραμμα είναι: Ποιο ποσοστό άσκησης της δημόσιας πολιτικής θα ασκείται και από ποια βαθμίδα διακυβέρνησης;

Προφανώς υπάρχουν θεωρητικές προσεγγίσεις, οι οποίες απαντούν στο ερώτημα. Όμως, οι οικονομικές, κοινωνικές και χρηματοοικονομικές επιπτώσεις της αποκέντρωσης, εξαρτώνται από τις συγκεκριμένες συνθήκες της περιοχής και τον τρόπο, με τον οποίο αυτή σχεδιάζεται και εφαρμόζεται. Η διακυβέρνηση και η εποπτεία στη σωστή κλίμακα εξαρτώνται από διάφορους παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων των τύπων των παρεχόμενων υπηρεσιών, των λειτουργιών και αρμοδιοτήτων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, των δημόσιων οικονομικών, καθώς  και παραγόντων, όπως η εμπιστοσύνη στην κυβέρνηση και η ιστορία των κυβερνητικών θεσμών. Σημαντικό ρόλο στην κατανομή αρμοδιοτήτων και εξουσίας παίζει και η διαχειριστική ικανότητα. Ορισμένοι ΟΤΑ, μικροί ορεινοί και νησιωτικοί κατά κύριο λόγο, ενδέχεται να μην διαθέτουν τους πόρους και την τεχνογνωσία για την αντιμετώπιση μεγάλων έργων, ιδιαίτερα εκείνων που απαιτούν συντονισμό μεταξύ των διοικητικών βαθμίδων καθώς και εξειδικευμένο επιστημονικό και τεχνικό προσωπικό.

Στην απάντηση του ερωτήματος πως κατανέμονται αποτελεσματικά οι αρμοδιότητες στις διοικητικές βαθμίδες, όπως και στη δυνατότητα ανάδρασης και βελτιωτικών παρεμβάσεων, μπορούν να συμβάλλουν αποτελεσματικά οι ποιοτικοί δείκτες απόδοσης.

4. Σχεδιασμός και φορέας υλοποίησης συστήματος αξιολόγησης

Η συγκριτική αξιολόγηση των ΟΤΑ είναι ένα χρήσιμο εργαλείο για την προώθηση της συνεχώς βελτιούμενης απόδοσης. Αρκεί να σχεδιαστεί και να υλοποιηθεί σωστά. Η αποτελεσματικότητα ενός συστήματος συγκριτικής αξιολόγησης επηρεάζεται από την επιλογή των δεικτών, που χρησιμοποιούνται, οι οποίοι, εάν δεν επιλεγούν προσεκτικά, μπορούν να στρεβλώσουν τα κίνητρα και τους στόχους πολιτικής των συμμετεχόντων.

Η παραγωγικότητα, η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα συγχέονται εύκολα και μπορεί να είναι δύσκολο να διαχωριστούν (Γκέκας 2022). Για παράδειγμα, στον τομέα της σχολικής εκπαίδευσης, η αύξηση του μεγέθους των τάξεων είναι πιθανό να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι η παραγωγικότητα αυξάνεται, εάν δείκτες είναι ο αριθμός των μαθητών ή οι ώρες διδασκαλίας. Αλλά εάν στους δείκτες εντάσσονταν τα πιο αδύναμα μαθησιακά αποτελέσματα, όπως αντικατοπτρίζονται στα αποτελέσματα των εξωτερικών τεστ ή στην είσοδο στην τριτοβάθμια εκπαίδευση, η παραγωγικότητα θα μπορούσε να εμφανιστεί σε κάμψη.

Σε σύγκριση με τον ιδιωτικό τομέα, η εκτίμηση του πραγματικού κόστους των δραστηριοτήτων της ΤΑ είναι σχετικά περίπλοκη. Οι περισσότερες δημοτικές υπηρεσίες δεν αγοράζονται και δεν πωλούνται και πολλές ανήκουν στα Τοπικά Δημόσια ή Κοινωνικά Αγαθά , τα οποία δεν μπορούν να καταναλωθούν μεμονωμένα.

Οι σύνθετοι δείκτες αποτελούν ένα συγκεντρωτικό δείκτη, ο οποίος περιλαμβάνει μεμονωμένους δείκτες και σταθμίσεις, που αντιπροσωπεύουν τη σχετική σημασία κάθε δείκτη. Ωστόσο, τα αποτελέσματα των σύνθετων δεικτών πρέπει να δημοσιεύονται με ενδείξεις αβεβαιότητας.

Σε πολλές περιπτώσεις, εφαρμόζονται έρευνες ικανοποίησης των καταναλωτών, προκειμένου να προσδιοριστούν συγκεκριμένοι τομείς ικανοποίησης ή να μετρηθεί η απόδοση της υπηρεσίας, με βάση ρητά εθνικά πρότυπα. Η μέτρηση της ικανοποίησης μπορεί επίσης να επιτρέψει σε έναν ΟΤΑ να κατανοήσει τον βαθμό, στον οποίο η ικανοποίηση από μια υπηρεσία επηρεάζεται από αντικειμενικούς παράγοντες, εκτός του ελέγχου του και να εντοπίσει το τι πραγματικά οδηγεί στην ικανοποίηση ή μη, από τη χρήση της παρεχόμενης δημοτικής υπηρεσίας.

Όπως περιγράφεται στα παραπάνω, ο σχεδιασμός του συστήματος και η αξιολόγηση δεικτών αποδοτικότητας είναι μία αρκετά πολύπλοκη διαδικασία. Σε πολλές χώρες, έχουν ιδρυθεί φορείς με σκοπό την προώθηση ή τη διατήρηση των επιδόσεων του δημόσιου τομέα. Σε αντίθεση με τους ρυθμιστικούς φορείς, αν και χαρακτηρίζονται από σημαντική ανεξαρτησία, οι φορείς οι οποίοι σχεδιάζουν και αξιολογούν συστήματα αποδοτικότητας, περιορίζονται γενικά σε ρόλους πληροφόρησης ή συμβουλευτικού χαρακτήρα και δεν έχουν εκτελεστική εξουσία.

Οι κυριότεροι φορείς αυτής της κατηγορίας είναι: εποπτικά όργανα του δημόσιου τομέα, ανώτατα ελεγκτικά όργανα, φορείς δημοσιονομικής εποπτείας, φορείς έρευνας πολιτικής, συμβουλευτικοί και υποστηρικτικοί φορείς, όπως επίσης και ρυθμιστικοί φορείς εποπτείας. Τέτοιου είδους φορείς έχουν συμπληρωματικούς ρόλους σε όλο τον «κύκλο» της πολιτικής, από την ενημέρωση των αρχικών αποφάσεων έως την παρακολούθηση της εφαρμογής και της διαχείρισης, την αξιολόγηση της απόδοσης του προγράμματος και την επανεξέταση της πολιτικής και του βαθμού επιτυχίας των στόχων της.

Συμπεράσματα
Ζούμε στην εποχή του «πληθωρισμού» της πληροφορίας. Κατακλυζόμαστε από άχρηστες πληροφορίες. Μεταξύ αυτών όμως, υπάρχουν και “ρινίσματα χρυσού”, τα οποία είναι κλειδωμένα και εγκαταλελειμμένα σε κάποιον σκληρό δίσκο  ή Cloud. Καλό είναι να υπάρχουν στοιχεία, ακόμα καλύτερο όμως είναι να αξιολογούνται και να αξιοποιούνται.

Τα ερωτήματα που προκύπτουν, κατά το σχεδιασμό και την εφαρμογή ενός αποτελεσματικού συστήματος μέτρησης της αποδοτικότητας των ΟΤΑ, είναι:

1. Από πού και πώς αντλούνται τα στοιχεία;
2. Ποιος τα διαχειρίζεται και τα αξιολογεί;
3. Τι μηχανισμοί ανάδρασης υπάρχουν;

Οι χαμηλού επιπέδου δείκτες δημιουργούνται από πρωτογενή στοιχεία, κατευθείαν από τους Δήμους. Το Υπουργείο Εσωτερικών έχει επεξεργαστεί ένα σύνολο 400 δεικτών, περίπου. Είναι φανερό ότι όλοι αυτοί οι δείκτες δεν αφορούν εξίσου τον Δήμο Αθηναίων και τον Δήμο Γαύδου. Ούτε μπορούν, με την ίδια ευκολία, να συμπληρωθούν από τους δύο Δήμους. Άρα, είναι σημαντικό το σύστημα ελέγχου αποδοτικότητας να μην έχει οριζόντια εφαρμογή, συγκρίνοντας ανόμοια μεγέθη. Το πρώτο χαρακτηριστικό ενός συστήματος αξιολόγησης δημοτικών υπηρεσιών, θα πρέπει να είναι η ευελιξία.

Είναι πολύ σημαντικό επίσης, τα στοιχεία, όπου είναι δυνατόν, να αντλούνται άμεσα από τις βάσεις δεδομένων, χωρίς τη διαμεσολάβηση των δημοτικών υπηρεσιών, ώστε: α) να καλύπτεται το κενό επιστημονικού, τεχνικού και εξειδικευμένου προσωπικού, που εντοπίζεται κυρίως στους μικρούς Δήμους, β) να εξοικονομείται χρόνος και εργατοώρες και γ) μέσω της διαφάνειας, να περιορίζεται ο κίνδυνος λάθους ή μεροληψίας.

Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ορισμένοι χαμηλού επιπέδου δείκτες μπορεί να είναι εύχρηστοι, αλλά δεν περιγράφουν πάντα με ακρίβεια την υπάρχουσα κατάσταση. Για τον λόγο αυτόν, κρίνεται απαραίτητη η κατασκευή σύνθετων δεικτών μεσαίου ή υψηλού επιπέδου.

Οι μεσαίου και υψηλού επιπέδου δείκτες θα πρέπει να είναι αποτέλεσμα επεξεργασίας από έναν ανεξάρτητο θεσμό, ο οποίος θα έχει την κατάλληλη επιστημονική και τεχνική υποστήριξη, θα λειτουργεί με διαφάνεια και αντικειμενικότητα και θα εποπτεύεται, τόσο από την Κεντρική Κυβέρνηση όσο και από την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Δεν είναι ανάγκη να δημιουργηθεί ένα νέο Νομικό Πρόσωπο. Η ΚΕΔΕ, σχετικά, έχει προτείνει την υπογραφή προγραμματικής σύμβασης μεταξύ ΥπΕς, ΚΕΔΕ και ΕΕΤΑΑ.

Τα συμπεράσματα και οι προτάσεις, που προκύπτουν από την αξιολόγηση των δεικτών αποδοτικότητας, θα πρέπει να ανατροφοδοτούν το σύστημα, ώστε να βελτιώνουν την αποτελεσματικότητά του. Ένας τέτοιος μηχανισμός, σε πολιτικό επίπεδο, χρειάζεται τη δημιουργία μιας ισχυρής πλατφόρμας διαβαθμιδικής συνεργασίας. Η σημαντικότερη ίσως επιπλέον αρμοδιότητα, της συγκεκριμένης διαβαθμιδικής συνεργασίας, θα πρέπει να είναι η διάχυση της πληροφορίας, της καινοτομίας και των καλών πρακτικών.

Τέλος, η αξιολόγηση και ιδίως η συγκριτική αξιολόγηση των Δήμων (benchmarking) δεν πρέπει να έχει τιμωρητικό χαρακτήρα. Δεν αναζητεί να στιγματίσει τον «κακό» Δήμο. Αντίθετα, πρέπει να επιδιώκει την καλύτερη και αποτελεσματικότερη λειτουργία των ΟΤΑ και παράλληλα να αποτελέσει εργαλείο αξιολόγησης και της κυβερνητικής πολιτικής, ιδιαίτερα του Υπουργείου Εσωτερικών.

Για περισσότερα:

• Π. Μαΐστρος, Ρ. Γκέκας, Γ. Γούπιος, Δ. Κουτσούρη. (2023) Η μεταρρυθμιστική τεχνική μέσα από την ιστορική εξέλιξη των διοικητικών μεταρρυθμίσεων. ΕΛΙΑΜΕΠ- ΕΕΤΑΑ
• Γ. Μουράτογλου. (2023). Προτάσεις Επιτροπής Οικονομικών ΚΕΔΕ, στο σχέδιο ΥΑ: «Καθορισμός του περιεχομένου, της συχνότητας και του χρόνου έναρξης υποβολής των στοιχείων των ΟΤΑ και των νομικών τους προσώπων στον Κόμβο Παρακολούθησης Επιδόσεων Τοπικής Αυτοδιοίκησης…» ΔΣ ΚΕΔΕ. Αδημοσίευτα πρακτικά
• ΟΟΣΑ (2022). Fiscal Federalism 2022. Making Decentralisation Work, pp. 117- 156
• Ρ. Γκέκας. (2022^α). Συγκριτική Αξιολόγηση των Δήμων. https://kede.gr/sygkritiki-axiologisi-ton-dimon/
• Ρ. Γκέκας. (2022^β). Η Χωρική Διάσταση της Παραγωγικότητας – Ο ρόλος της ποιότητας της αποκέντρωσης και της τοπικής διακυβέρνησης. https://kede.gr/i-choriki-diastasi-tis-paragogikotitas-o-rolos-tis-poiotitas-tis-apokentrosis-kai-tis-topikis-diakyvernisis/
• Ρ. Γκέκας. (2017^α). Πως μπορεί το κεντρικό κράτος να ακυρώσει μία καλή ιδέα και πρακτική – Η περίπτωση της μέτρησης της απόδοσης των υπηρεσιών https://kede.gr/pos-borei-to-kentriko-kratos-na-akyrosei-mia-kali-idea-kai-praktiki-i-periptosi-tis-metrisis-tis-apodosis-ton-ypiresion/
• Ρ. Γκέκας. (2017^β). Η μέτρηση της απόδοσης δημοτικών υπηρεσιών, σε οκτώ βήματα – Καλές Ευρωπαϊκές πρακτικές. https://kede.gr/i-metrisi-tis-apodosis-dimotikon-ypiresion-se-okto-vimata-kales-evropaikes-praktikes/

Πηγή
Author: Φρόσω Ζαγορίτου